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    趙鳴驥:認真學習貫徹政府會計準則制度
    加快推進政府會計改革

    財政部黨組成員、部長助理     趙鳴驥

      近日,財政部印發了《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》(以下簡稱《制度》),這是繼《政府會計準則——基本準則》(以下稱《基本準則》),存貨、投資、固定資產、無形資產、公共基礎設施、政府儲備物資等6項具體準則以及固定資產準則應用指南出臺以來,政府會計改革工作取得的又一重要成果,標志著具有中國特色的政府會計標準體系初步建成。

      一、充分認識制定發布《制度》的重要意義

      黨的十九大報告明確提出,要加快建立現代財政制度,建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度,全面實施績效管理。這對政府會計改革工作提出了新的、更高的要求。政府會計改革是財政改革的重點內容之一,財政部高度重視,始終作為一件大事來抓。2015年以來,財政部按照《國務院關于批轉財政部權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案的通知》(國發〔2014〕63號,以下簡稱《改革方案》)要求,積極推進政府會計標準體系建設工作。制定發布《制度》,是我部全面貫徹落實黨的十九大精神和《改革方案》的重要舉措,是服務全面深化財稅體制改革的重要基礎,是建立統一、科學、規范的政府會計標準體系的重要內容,在我國政府會計發展進程中具有劃時代的里程碑意義。

      (一)制定發布《制度》,是規范政府單位會計核算,提高政府會計信息質量的迫切需要。

      長期以來,我國政府部門實行的是以收付實現制為核算基礎的預算會計體系,主要反映部門預算執行情況,對準確反映預算收支情況、加強預算管理和監督發揮了重要作用。隨著現代財政制度的逐步建立,僅僅實行預算會計,難以滿足新形勢下全面加強政府資產負債管理、防范財政風險、促進政府財務管理水平提高和財政經濟可持續發展的需要。另一方面,現行預算會計體系基本形成于上世紀90年代末,內容相對滯后,在所反映的經濟業務、確立的核算方法等方面不能完全適應當前改革的需要。此外,當前規范政府單位會計核算的制度達十幾項之多,各項制度在會計科目、報表結構和政策標準等方面存在一定差異,導致不同政府單位所提供的會計信息可比性不高。因此,迫切需要對現行預算會計制度進行改革。《制度》在完善傳統預算會計功能基礎上強化了政府財務會計功能,有機統一了現行政府單位各項會計制度,有利于系統、完整規范各部門、各單位的會計核算,提高政府會計信息的準確性、全面性、相關性、可比性和及時性,從而全面提升政府會計信息質量。

      (二)制定發布《制度》,是推進政府會計改革,建立現代財政制度的內在要求。

      黨的十八大以來,黨中央、國務院對于建立現代財政制度做出了一系列重要部署和安排,對于完善政府預算體系、推進預算公開、加強預算執行,以及規范地方政府債務管理等提出了一系列要求。黨的十九大報告從全局和戰略高度,再次強調要加快建立現代財政制度。政府會計準則制度是財政管理的重要基礎,是現代財政制度的重要組成內容。因此,建立現代財政制度,必須加快推進政府會計改革,構建統一、科學、規范的政府會計標準體系,適度分離政府財務會計與預算會計、政府財務報告與決算報告功能,全面、清晰反映政府財務信息和預算執行信息,為開展政府信用評級、加強資產負債管理、改進政府績效監督考核、防范財政風險等提供支持,更好地發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用。

      (三)制定發布《制度》,是準確反映政府運行成本,全面實施績效管理的重要基礎。

      構建科學的政府績效評價體系是加快轉變政府職能,推進服務型政府建設的有效途徑,也是我國推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。準確核算政府運行成本,是科學評價政府績效和實施績效管理的重要基礎工作。中共中央、國務院印發的《黨政機關厲行節約反對浪費條例》中明確提出,要“推進政府會計改革,進一步健全會計制度,準確核算機關運行經費,全面反映行政成本”。黨的十九大報告更是明確提出要全面實施績效管理。為此,需要在政府會計核算中引入成本、費用、績效等理念和方法,合理歸集、反映政府的運行費用和履職成本,以科學評價政府、部門和單位耗費公共資源的情況以及提供公共服務的行政效率。《制度》在財務會計核算中引入權責發生制基礎,全面反映政府資產負債、收入費用、運行成本、現金流量等信息,并通過建立預算執行與財務結果的對應關系,客觀反映支出結果和政策目標的實現程度,為構建科學的政府績效評價體系、全面實施績效管理奠定了基礎,有利于進一步規范政府行為、提高政府決策能力,促進國家治理體系和治理能力的現代化。

      二、準確把握《制度》的重大創新與突破

      在《制度》起草完善過程中,財政部扎實深入地開展了系列工作,充分調研論證、廣泛征求意見、積極回應社會關切、力求體現各方共識。總體看來,本次出臺的《制度》在繼承多年來我國行政事業單位會計改革的有益經驗基礎上,吸收了當代政府會計理論研究的最新成果,反映了當前政府會計改革的發展方向,基本上滿足了新形勢下部門預決算管理和資產管理以及編制權責發生制政府綜合財務報告的需要,相對于現行行政事業單位會計制度,具有以下重大創新與突破:

      一是重構了政府會計核算模式。長期以來,我國行政事業單位會計核算主要突出預算會計功能,側重于反映預算收支執行情況,資產負債和成本費用等信息未能得到全面反映。《制度》在總結分析傳統預算會計體系的利弊基礎上,突破現行單系統預算會計核算模式,創造性地構建了“財務會計和預算會計適度分離并相互銜接”的會計核算模式。新的核算模式要求在同一會計核算系統中實現財務會計和預算會計雙重功能,通過財務會計核算形成財務報告,通過預算會計核算形成決算報告,預算會計要素和財務會計要素相互協調,決算報告和財務報告相互補充,共同反映政府會計主體的預算執行信息和財務信息。這種會計核算模式兼顧了現行部門決算報告制度的需要,又能滿足部門編制權責發生制財務報告的要求,對于規范政府會計行為,夯實政府會計主體預算和財務管理基礎,強化政府績效管理具有深遠的影響。

      二是有機統一了政府單位會計制度。針對目前行政事業單位多項會計制度并存、會計政策不一致的現狀,《制度》有機整合了現行《行政單位會計制度》、《事業單位會計制度》和醫院、基層醫療衛生機構、高等學校、中小學校、科學事業單位、彩票機構、地勘單位、測繪單位、國有林場(苗圃)等行業事業單位會計制度的內容。在會計科目和報表設計方面,一般情況下,不再區分行政和事業單位,也不再區分行業事業單位;在核算內容方面,基本保留了現行各項制度中的通用業務和事項,同時根據改革需要增加各級各類行政事業單位的共性業務和事項;在會計政策方面,對同類業務盡可能作出同樣的處理規定。通過會計制度的統一,大大提高了政府各部門、各單位會計信息的可比性,為合并單位、部門財務報表和逐級匯總編制部門決算奠定了堅實的制度基礎。

      三是全面引入了權責發生制核算原則。黨的十八屆三中全會提出要“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”,為我國政府會計改革指明了方向。縱觀世界各國政府會計改革的基本經驗,無一不是在會計核算中逐步引入權責發生制的核算原則。所謂權責發生制,是指以取得收取款項的權利、發生支付款項的義務為標志來確定本期收入、費用的會計核算基礎。相對于收付實現制,權責發生制更能夠體現經濟業務或者事項的本質以及權責義務,更能夠全面反映單位的運行效率和可持續發展能力,也更有助于增強財政財務信息的透明度。《制度》在政府財務會計核算中全面引入了權責發生制核算原則,著力強化財務會計功能,對于科學編制權責發生制政府財務報告、準確反映單位財務狀況和運行成本等情況具有重要的意義。

      四是充分體現了財政預算改革的新要求。政府會計是建立現代財政制度的重要基礎,是財政預算改革的重要內容。《制度》全面貫徹落實《預算法》所要求的“政府所有收入和支出全部納入預算”、“各級預算的收入和支出實行收付實現制”等規定,充分滿足政府收支分類科目改革和預決算公開的相關要求;增加了公共基礎設施、政府儲備物資、文物文化資產、保障性住房和受托代理資產的核算內容,以滿足加強行政事業單位國有資產管理的需要;增加了預計負債等核算內容,以全面反映單位所承擔的現時義務,并與政府債務管理等政策相互協調;改變了現行制度下要求對基建投資業務進行單獨建賬、定期并賬的規定,要求按照新制度規定統一進行會計核算,以與基本建設財務規則和部門預算管理相關規定保持一致;積極貫徹落實“營改增”相關要求,細化增值稅相關會計處理規定。《制度》充分體現了當前財政預算改革的要求,有利于進一步提升部門預算和決算的全面性、規范性和透明度,夯實政府資產負債管理的基礎,提升財政資源的配置效率。

      三、扎實做好《制度》的貫徹實施工作

      綜合考慮各方面因素,我們將《制度》的正式施行日期確定為2019年1月1日。盡管從時間上看還有一年多的時間,但這期間還有大量的準備工作要做。下一步,財政部將加快制定出臺《制度》與現行各項行政事業單位會計制度的銜接規定,研究制定相關特殊行業執行《制度》的補充規定,確保《制度》在各類行政事業單位有效實施。各地區、各部門、各單位一定要未雨綢繆,抓緊行動,積極做好貫徹實施《制度》的相關準備工作。

      一是要加強組織領導。加快推進政府會計改革,是貫徹落實黨的十九大精神、建立現代財政制度的重要任務。各地區、各部門、各單位必須要提高政治站位,進一步增強使命感、責任感,把《制度》的貫徹實施作為一件大事來抓,列入重要議事日程,精心組織、扎實準備、周密部署。各級財政部門要高度重視《制度》的貫徹實施工作,加強統籌規劃、協調指導和督促檢查。各部門、各單位要強化單位負責人的責任意識,制定詳細的實施方案,明確目標,落實責任,確保工作到位。有關專家學者要充分發揮作用,在做好準則制度解讀宣傳工作的同時,積極關注《制度》的貫徹實施工作,及時提出建設性的意見和建議。

      二是要加強學習宣傳。加強宣傳培訓,是確保《制度》有效貫徹實施的重要工作。各級財政部門和有關部門,要善于利用多種宣傳手段,廣泛開展新制度的宣傳工作,使社會各界高度重視、準確理解新制度,為新制度的貫徹實施營造良好的社會氛圍。各部門、各單位要結合實際情況制定培訓方案,切實加強對新制度的培訓工作;要把新制度培訓工作與會計人員繼續教育結合起來,使廣大財會人員豐富知識體系、提高職業判斷能力。各級各類行政事業單位的會計人員要認真學習、準確理解《制度》制定背景、原則以及變化與創新,全面掌握《制度》各項規定;要通過《制度》的學習,盡快樹立權責發生制理念,熟悉和掌握固定資產折舊、無形資產攤銷、收入確認、費用歸集和分攤等會計處理方法;還要不斷提高對財務會計信息的分析利用水平,逐步實現從“核算型”會計到“參與管理型”會計的轉變。

      三是要加強會計信息化建設。《制度》所確定的新的核算模式離不開會計信息系統的支撐,這一點大家都有共識,在制度征求意見稿模擬測試階段已經充分顯現。各單位要盡早做好預案,客觀分析和研判新制度實施可能對本單位帶來的挑戰,結合《制度》內容和本單位實際,及時調整和更新會計信息系統,探索利用現代信息技術手段開展會計核算。各級財政部門和有關部門要加強對單位開展會計信息化工作的指導,確保單位會計信息系統所生成的信息能夠滿足政府會計改革的需要。

      四是要加強單位內部控制建設。加強單位內部控制建設是政府會計準則制度有效實施的重要保證。黨的十八大以來,中央十分重視建立健全單位內部控制,將內控建設作為推進全面從嚴治黨、規范權力運行的一項重要抓手。黨的十九大報告也再次強調“加強對權力運行的制約和監督,讓人民監督權力,讓權力在陽光下運行”,并鮮明地提出“強化不敢腐的震懾,扎牢不能腐的籠子,增強不想腐的自覺”。因此,希望各部門、各單位要在現有工作基礎上,進一步重視和加強單位內部控制建設,使之成為規范權力運行、管控系統性風險、保證會計信息質量、保全資金資產安全的“防火墻”,并促進政府會計準則制度及各項財稅政策順利實施。近幾年,我們圍繞單位內部控制建設制定了一系列的制度,包括《行政事業單位內部控制規范》、《關于全面推進單位內部控制建設的指導意見》和《行政事業單位內部控制報告管理制度(試行)》等,有關要求都是十分明確的,希望各部門、各單位一定要把這些制度執行好,真正使內控制度發揮應有的作用。

      五是要加強政策協調。政府會計改革涉及面廣、技術難度大、政策性強、敏感度高,各級財政部門一定要把思想和行動統一到黨中央、國務院相關決策部署上,積極推動修訂相關法律法規,加快修訂完善相關財務制度,進一步完善決算報告制度,優化政府財政管理信息系統,認真做好各項政策統籌協調,努力通過貫徹實施《制度》的新成效推動財政改革各項工作。各部門、各單位要以貫徹實施《制度》為契機,加強會計核算與部門預決算管理、績效管理、資產管理、政府財務報告編制等工作的協調,不斷提升部門、單位的財務管理水平。

      黨的十九大剛剛勝利閉幕,以習近平總書記為核心的黨中央為我們描繪了全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利的宏偉藍圖。習總書記指出,中國特色社會主義進入了新時代,新時代要有新氣象,更要有新作為。在2020年之前建立起具有中國特色的政府會計標準體系和權責發生制的政府綜合財務報告制度,是黨中央、國務院交給財政部門的一項重要任務,也是賦予各位會計同仁的共同使命。站在新的歷史起點上,我們要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引,不忘初心,牢記使命,一張藍圖繪到底,擼起袖子加油干,積極推動政府會計改革工作實現新發展、新突破,為加快建立現代財政制度、決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利做出會計人更大的貢獻!

    (本文根據趙鳴驥同志2017年11月21日在政府會計準則制度暨行政事業單位內部控制培訓班上的講話整理而成)

      

     

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